Публичный статус некоммерческих организаций

Главная / Гражданское право / Публичный статус некоммерческих организаций

Публичный статус некоммерческих организаций

Юристы компании «Георг» помогут создать некоммерческую организацию во Владивостоке, подобрать организационную форму под предмет деятельности некоммерческой организации, дать консультацию по вопросам деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческой организации.

Консультацию по интересующему вопросу Вы можете получить в любое удобное для Вас время. Для того чтобы задать свой вопрос специалисту, позвоните по телефону во Владивостоке 8 (423) 248-74-25, воспользуйтесь e-mail: Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript или соответствующей формой на нашем сайте.

ПУБЛИЧНЫЙ СТАТУС НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Уяснение особенностей административно-правовых отношений в сфере деятельности некоммерческих организаций необходимо для совершенствования правового регулирования данной сферы. Особое значение исследование таких отношений приобретает в период формирования гражданского общества, основным элементом которого являются негосударственные некоммерческие объединения граждан, большая часть которых относится к некоммерческим организациям. Значение административно-правовых отношений в сфере деятельности некоммерческих организаций состоит также в том, что они неизбежно оказывают влияние и на отношения, относящиеся к государственным и муниципальным органам.
Учитывая, что становление современных публичных правоотношений пришлось на постсоветский период и происходило по своим стихийным, обусловленным российскими реалиями, законам, в условиях противоречивости нормативно-правового регулирования, при наличии не отмененного советского законодательства и бессистемно принимаемых новых правовых актов, публичные отношения находились и в настоящее время находятся в состоянии постоянного реформирования, поскольку изменению подвергаются воздействующие на них публичные нормы. Соответственно совершенствование и систематизация административно-правовых норм призваны положительно сказаться на состоянии административно-правовых отношений, в том числе в рассматриваемой сфере.
Основным различием российской и советской государственности является существенное ослабление методов регламентации общественных отношений, значительное расширение правомочий других публично-правовых институтов, которое исключает рецепцию прежних административных методов воздействия, присущих Советскому государству. Все большее значение уделяется негосударственным формам регулирования - деятельности общественных объединений, осуществляющих ныне (особенно в сферах социальной политики и культуры) важнейшие функции, присущие в прежних общественно-политических формациях органам государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> Агапов А.Б. Административное право: Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2004. С. 30 - 31.

В современных условиях очевидным становится возрастание роли и значения некоммерческих организаций, включая общественные объединения, оказывающие серьезное воздействие не только на внутреннюю, но и на внешнюю политику государства. Изменения в общественно-политическом и экономическом устройстве страны, происходящие в постсоветский период российской истории, обусловили бурное развитие законодательства, перемены юридического и фактического характера в правах и обязанностях некоммерческих организаций. Количество законов и подзаконных актов исчисляется сотнями. Нормы, регулирующие их деятельность, относятся к различным отраслям законодательства. При этом как развитие законодательства в данной сфере оказывает влияние на деятельность некоммерческих организаций, так и фактически формирующиеся отношения в сфере деятельности некоммерческих организаций в определенной степени влияют на законодательную политику, которая должна не только учитывать государственные интересы и действовать командно-административными методами, но и соблюдать баланс государственных и частных интересов, необходимый для гражданского общества и правового государства.
В свою очередь, государственная власть с помощью нормативного воздействия переводит общественные отношения, в том числе в сфере деятельности некоммерческих организаций, под свою юрисдикцию и защиту, придает им упорядоченность, стабильность, необходимую государству, обществу, отдельной личности направленность <2>.
--------------------------------
<2> Запрещая одни действия (создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни запрещены ст. 13 Конституции РФ), разрешая другие (предпринимательскую деятельность, направленную на извлечение прибыли, - ст. 24 ФЗ "О некоммерческих организациях"), поощряя третьи (предоставляя в соответствии с законодательством льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, - ст. 31 ФЗ "О некоммерческих организациях"), устанавливая ответственность за нарушения своих предписаний (в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных его уставом, фонд подлежит ликвидации по решению суда - ст. 18 ФЗ "О некоммерческих организациях"), нормы административного права таким путем указывают необходимые социально значимые варианты поведения субъектов публичных отношений, в том числе НКО, ограничивают или расширяют сферу их деятельности и влияния на социальные процессы, пресекают противоправную деятельность.

Публичные отношения в сфере деятельности НКО, с одной стороны, обладают всеми признаками правоотношений, как-то: они возникают, изменяются и прекращаются только на основе норм права; носят волевой характер; охраняются государством; возникают по поводу определенного блага, ценности; их субъекты взаимосвязаны субъективными правами и обязанностями. В то же время им присущ целый ряд особенностей. Если отличительным признаком административно-правовых отношений в целом является то, что они являются публичными отношениями, формируются в сфере подзаконной деятельности исполнительной власти, т.е. являются управленческими отношениями, обязательным участником которых является орган (должностное лицо) исполнительной власти, причем органы государственной власти в этих отношениях доминируют, то административно-правовые отношения в сфере деятельности некоммерческих организаций нельзя назвать управленческими в полном смысле слова: они формируются отнюдь не во всех сферах, связанных с формированием и деятельностью некоммерческих организаций, а лишь в отношении их небольшой части. При этом отнюдь не все правоотношения, регулирующие формирование, организацию и деятельность некоммерческих организаций, можно отнести к предмету административного права. Так, основная часть правоотношений в сфере формирования и статуса негосударственных некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений разных видов, регулируется конституционным правом; имущественные, договорные и иные связанные с ними отношения, в которые вступают некоммерческие организации, регулируются гражданским правом; взаимоотношения, обусловленные исполнением фискальных обязанностей, - финансовым правом; трудовые и связанные с ними отношения работников некоммерческих организаций с работодателями - трудовым правом. При этом многие общественные отношения в сфере деятельности негосударственных некоммерческих организаций вовсе не регулируются правом и поэтому не являются правоотношениями.
В то же время правоотношения в сфере деятельности государственных некоммерческих организаций регулируются в основном административным правом и являются в полном смысле административно-правовыми отношениями. "В отличие от крупных исторически сложившихся общностей и социально-природных коллективов НКО характеризуется наличием сознательно сконструированной системы внутриорганизационных отношений и комплекса организационных средств для целенаправленного воздействия на социальную сферу", - отмечают С.Н. Братановский и Е.А. Злобина <3>. В воздействии на социальную сферу общества и состоит главное предназначение административно-правовых отношений в сфере деятельности некоммерческих организаций.
--------------------------------
<3> Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СПС "КонсультантПлюс", раздел "КомментарииЗаконодательства".

В соответствии с Гражданским кодексом РФ некоммерческие организации - это организации, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Иных оснований для признания за организацией статуса некоммерческой в ГК РФ не содержится. То обстоятельство, что НКО являются негосударственными образованиями, обусловлено тем, что деление организаций на коммерческие и некоммерческие произведено в интересах оптимального правового регулирования гражданского оборота, т.е. относится к сфере имущественных и связанных с ними неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности субъектов. Определенные законодательством РФ цели НКО, деятельность которых направлена не на извлечение прибыли, а на решение социально значимых вопросов путем привлечения и целевого использования ресурсов, расходования их исключительно на уставные цели и четкое установление правового запрета на распределение средств, полученных НКО, между учредителями или членами организаций, также свидетельствуют об особом характере административно-правовых отношений данного вида.
С позиций административного права предпочтительным было бы выделение в отдельную категорию науки и практики негосударственных некоммерческих формирований и определение легальной терминологии применительно к таким объединениям.
Для отнесения правоотношений в сфере деятельности некоммерческих организаций к административно-правовым необходимо главное условие - управленческий характер данных отношений, но, как справедливо отмечает Ю.М. Козлов, не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного права. В частности, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.), не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства <4>. Значительная часть таких отношений регулируется не столько правовыми, сколько корпоративными нормами, поэтому, строго говоря, не относится к правоотношениям. Складывающиеся в сфере деятельности институтов гражданского общества, эти отношения имеют целью не выражение и защиту воли государства, а, напротив, выражение воли своих членов и защиту их интересов во взаимоотношениях с государством.
--------------------------------
<4> Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 40.

Таким образом, публичные отношения в сфере деятельности некоммерческих организаций можно условно разделить на две большие группы: публичные отношения в сфере деятельности государственных некоммерческих организаций и публичные отношения в сфере деятельности негосударственных некоммерческих организаций. Обеим группам присущи некоторые общие особенности, состоящие в ограниченном государственном регулировании. Так, если государственные органы учреждаются государством, оно же определяет их функции, порядок деятельности, внутреннюю структуру и т.п., то в отношении некоммерческих организаций государственное регулирование более ограниченно. В гораздо большей степени указанные особенности присущи публичным правоотношениям в сфере деятельности негосударственных некоммерческих организаций. Публичные нормы регулируют общественные отношения в данной сфере только по следующим направлениям:
- государственная регистрация;
- управление филиалами (региональными отделениями);
- государственный контроль за соблюдением ими норм Конституции и законодательства РФ;
- государственный контроль за соблюдением ими норм своих уставов;
- контроль за выполнением ими государственных функций, когда они им переданы в установленном порядке;
- государственный контроль со стороны налоговых и финансовых органов;
- финансово-бюджетный контроль за расходованием переданных некоммерческим организациям средств из государственного бюджета со стороны Счетной палаты РФ и соответствующих региональных органов;
- приостановление деятельности и ликвидация НКО.
Наличие общих признаков административно-правовых отношений в рассматриваемой сфере не исключает их классификации, которая помогает исследовать предмет или явление в единстве и многообразии проявлений. Классифицировать административно-правовые отношения в сфере деятельности некоммерческих организаций можно по нескольким критериям.
Прежде всего, следует использовать принятые в теории государства и права основания классификации правоотношений. Так, различают регулятивные и охранительные правоотношения. Первые возникают из правомерных действий субъектов, вторые - из противоправных, связанных с применением государственного принуждения. Среди административно-правовых отношений в сфере деятельности НКО регулятивными являются отношения по созданию и регистрации НКО, определению правового режима имущества НКО и т.п. Охранительными являются правоотношения, возникающие в случаях нарушения НКО законодательства, что может повлечь штрафные санкции (например, при уклонении от уплаты налогов), а в установленных законом случаях - приостановление деятельности или ликвидацию НКО.
По степени конкретизации и субъектному составу правоотношения, в том числе административно-правовые отношения в сфере деятельности НКО, подразделяются на абсолютные, относительные и общерегулятивные. В абсолютных точно определена лишь одна сторона, например орган, осуществляющий государственную регистрацию НКО. Другие субъекты таких правоотношений точно не определены, ими могут быть все те, кто взаимодействует или может взаимодействовать с этим субъектом, признают за ним и обязаны уважать принадлежащее ему право или полномочие.
В относительных правоотношениях строго определены обе стороны, которых можно назвать поименно. Относительными называются публичные отношения между членами ассоциаций некоммерческих организаций, между отдельной НКО и регистрирующим органом, налоговым органом и т.п.
Общерегулятивные, или просто общие, правоотношения в отличие от конкретных выражают юридические связи более высокого уровня между государством и гражданами, их объединениями, отношения этих субъектов между собой по поводу гарантирования и осуществления основных прав, свобод и обязанностей. Они возникают главным образом на основе норм Конституции, других основополагающих актов и являются базовыми, исходными для отраслевых правоотношений. Общерегулятивными правоотношениями в рассматриваемой сфере являются правоотношения по реализации конституционных норм о праве граждан на объединение, гарантированности свободы деятельности общественных объединений.
По характеру обязанностей правоотношения, в том числе исследуемой группы, подразделяются на активные и пассивные. В активных обязанность заключается в необходимости совершить определенные действия в пользу управомоченного (произвести государственную регистрацию НКО), в пассивных, напротив, она сводится к воздержанию от нежелательного для контрагента поведения (от нарушений норм уставов и законодательства).
В сфере деятельности некоммерческих организаций можно выделить как простые правоотношения, формирующиеся между двумя субъектами (между конкретной некоммерческой организацией и налоговым органом), так и сложные, формирующиеся между несколькими или даже неограниченным числом субъектов (отношения, формирующиеся в связи с принятием, изменением или отменой нормативного правового акта, регулирующего деятельность НКО).
Используя предложенные наукой административного права и в учебной литературе <5> критерии деления административно-правовых отношений на основные и неосновные; внешние и внутриорганизационные; субординационные и координационные; вертикальные и горизонтальные, можно применить данные классификации и к указанной группе отношений. Так, к основным, или собственно властеотношениям, относятся отношения, связанные с регистрацией, контролем, ликвидацией некоммерческих организаций. К неосновным, т.е. формирующимся за рамками непосредственно управляющего воздействия, относятся отношения между двумя общественными объединениями в связи с учреждением ими другого общественного объединения.
--------------------------------
<5> Там же. С. 94 - 100.

К внешним можно отнести отношения, формирующиеся между некоммерческой организацией и регистрирующим или налоговым органом, к внутриорганизационным - отношения по решению вопроса о создании филиала или представительства.
Субординационными можно признать отношения между некоммерческими организациями и органами исполнительной власти, при этом субординация в данном случае имеет особенности: она возможна только в рамках установленной компетенции органа исполнительной власти и не предполагает вмешательства органов исполнительной власти в решение вопросов внутренней организации и деятельности некоммерческих объединений. Такие отношения можно назвать вертикальными. Координационными являются отношения внутри союзов, ассоциаций некоммерческих организаций между их членами, не связанными отношениями соподчиненности. Они же являются горизонтальными правоотношениями.
Можно предложить и иные видовые классификации административно-правовых отношений в сфере деятельности некоммерческих организаций.
В зависимости от объекта правового регулирования правоотношений рассматриваемой группы их можно подразделить на возникающие в связи с созданием некоммерческой организации, порядком ее деятельности, реорганизацией некоммерческой организации, ликвидацией некоммерческой организации, формированием и использованием имущества некоммерческих организаций, правами и обязанностями их учредителей (участников), возможными формами их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В зависимости от субъектов административно-правовых отношений в данной сфере, учитывая, что общим субъектом для них является государственный орган исполнительной власти (должностное лицо), указанные отношения можно подразделить на складывающиеся между органами государственной власти и общественными и религиозными организациями (объединениями); общинами коренных малочисленных народов Российской Федерации; фондами; государственными корпорациями; некоммерческими партнерствами; частными учреждениями; автономными некоммерческими организациями; ассоциациями или союзами; иными формами НКО, предусмотренными федеральными законами.
В зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, воздействующих на данную группу отношений, они могут подразделяться на урегулированные законодательными и подзаконными актами <6>.
--------------------------------
<6> Так, наиболее важные отношения по взаимодействию общественных объединений с органами исполнительной власти регулируются Федеральным законом "Об общественных объединениях", Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", Федеральным законом "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", Федеральным законом "О некоммерческих организациях", Федеральным законом "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и другими. Отдельные вопросы, связанные с государственным регулированием деятельности некоммерческих организаций или конкретной организации, могут регулироваться подзаконными актами, например, Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 133 утверждены Правила предоставления в 2008 - 2010 годах из федерального бюджета субсидий автономной некоммерческой организации "Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 10 (ч. 2). Ст. 931.

Внутри группы правоотношений рассматриваемой сферы, урегулированной законодательными актами, можно, в свою очередь, выделить отношения наиболее общего характера, урегулированные Федеральным законом "О некоммерческих организациях", и специфические правоотношения, урегулированные законами, относящимися к определенной группе некоммерческих организаций с учетом их особенностей, например Федеральными законами "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений".
В зависимости от уровня правового регулирования правоотношения в рассматриваемой сфере можно подразделить на регулируемые федеральным законодательством и региональным законодательством (например, Законом города Москвы от 12 июля 2006 г. N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" <7>).
--------------------------------
<7> Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 8. Ст. 212.

В зависимости от времени действия рассматриваемую группу правоотношений можно подразделить на постоянные и временные. Если нормативный правовой акт, регулирующий правоотношения в указанной сфере, не имеет срока действия, такие отношения являются постоянными. Временный характер правоотношений может быть установлен в самом нормативном правовом акте. Например, в вышеприведенном Постановлении Правительства РФ говорится: "Настоящие Правила устанавливают порядок и условия предоставления в 2008 - 2010 годах из федерального бюджета субсидий автономной некоммерческой организации "Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи", т.е. данные правоотношения установлены на 2008 - 2010 годы. Временными являются административно-правовые отношения, складывающиеся в период чрезвычайного положения, в период выборов, отдельной стадии избирательного процесса, например стадии предвыборной агитации, в которой могут участвовать общественные объединения, выдвинувшие кандидатов на местных выборах.
В зависимости от характера административно-правовые отношения в сфере деятельности некоммерческих организаций можно подразделить на материальные, выражающиеся в совокупности прав и обязанностей их участников, и процессуальные, к которым относятся отношения, формирующиеся в ходе применения установленного порядка регистрации некоммерческих организаций, процедуры рассмотрения жалоб некоммерческих организаций и т.п.
Данный критерий классификации позволяет привести бесконечный перечень видов правоотношений, поскольку спектр социальных интересов и целей в современном цивилизованном обществе весьма широк и многообразен (защита животных, профессиональные интересы, интересы отдельных половозрастных групп - молодежи, женщин, инвалидов и т.д.).
Итак, административно-правовые отношения в сфере деятельности некоммерческих организаций во всем их многообразии можно определить как урегулированные нормами административного права общественные отношения, формирующиеся между публично-правовыми субъектами - органами исполнительной власти, должностными лицами и частноправовыми субъектами - некоммерческими организациями, их союзами, ассоциациями в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией некоммерческих организаций как юридических лиц, формированием и использованием имущества некоммерческих организаций, реализацией прав и обязанностей их учредителей (участников), основами управления некоммерческими организациями и возможными формами их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления. Главное предназначение административно-правовых отношений в сфере деятельности некоммерческих организаций состоит в воздействии на социальную сферу с тем, чтобы общество приобрело качество гражданского. Гражданское общество, в свою очередь, - неизбежный спутник правового государства. Развитие административно-правовых отношений в сфере деятельности некоммерческих организаций, таким образом, направлено на реализацию конституционных норм, закрепленных в гл. 1 Конституции РФ о демократическом и правовом характере Российского государства.

<<< назад